ACTO ADMINISTRATIVO
1.- DEFINICIÓN
DE ACTO ADMINISTRATIVO.
Al estudiar el concepto del acto administrativo en
sí, encontramos una gran divergencia de opiniones en los diversos tratadistas,
oscureciendo aún más el entendimiento de esta figura, que de por si lleva
consigo matices especiales. El principal choque de desacuerdos se debe a que
algunos autores separan el Derecho Administrativo como una rama especialísima,
complicando con esta distinción la clasificación de sus elementos. La solución
a este aparente laberinto debe buscarse en la Teoría General del Derecho, como
sustentación básica a todas las ramas jurídicas y una vez conseguido esto, ir
incorporando las modalidades correspondientes a cada especialización.
Ahora bien tomando como guía lo anteriormente
expuesto, el acto administrativo no es más que un acto jurídico tomando a éste
como lo define la Teoría General del Derecho: "Acto jurídico es toda manifestación de la voluntad que crea, transmite,
modifica a extingue derechos y obligaciones".
Andrés Serra Rojas considera el acto administrativo como 'Una declaración de voluntad, de conocimiento
y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión
ejecutoria, que emana de un sujeto: La Administración Publica, en el ejercicio
de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o
extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del
interés general".
Miguel Acosta Romero por su parte, define el acto administrativo como "una manifestación unilateral y externa de
voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente,
en ejercicio dc la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica,
transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el interés general”.
A nivel federal, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, no establece una definición para el acto administrativo, su
artículo 3 sólo señala los elementos o requisitos que todo acto administrativo
debe cumplir; sin embargo, la Ley de Procedimiento Administrativo del
Distrito Federal, si lo define en la fracción I de su artículo 2º, donde
indica:
Artículo 2º.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por:
I. Acto Administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa,
concreta y ejecutiva, emanada de la Administración Pública del Distrito
Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los
ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar,
reconocer o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la
satisfacción del interés general.
1.1.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
En todo acto administrativo perfecto, concurren
determinados elementos o conjuntos de circunstancias, de los cuales depende su
validez, eficacia y proyección administrativa, para que así pueda producir sus
efectos regulares.
La mayoría de los
doctrinarios administrativos señalan coma elementos del acto administrativos
las siguientes: Sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma. Aunque debemos
apuntar que hay tratadistas que aumentan o disminuyen alguno, o algunos
elementos, podemos encontrar que varios de ellos consideran al motivo y a la
finalidad sólo como requisitos, pero no como elementos constitutivos del acto,
pero siguiendo la línea inicialmente planteada, estudiaremos y analizaremos también
los elementos constitutivos o requisitos anteriormente mencionados:
Determinado lo que debemos entender por acto
administrativo, de dicha definición podemos advertir ya los diversos elementos
que se desprenden de la misma, esto es, las partes que lo integran, pudiendo
distinguir entre dos tipos diversos de elementos, los constitutivos, es decir,
los que tienen que ver con los elementos que en si conforman el acto
administrativo, y los accidentales, los cuales atienden más bien a
circunstancias previas a la emisión del acto administrativo.
1.1.1.
Elementos constitutivos.
La doctrina ha sostenido que son fundamentalmente seis
los elementos constitutivos del acto administrativo, el sujeto, la voluntad, el
objeto, el motivo, el fin y la forma, sin embargo, como ya se ha señalado, el
artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en sus
dieciséis fracciones, cuales son los elementos y requisitos que todo acto
administrativo de la Administración Pública Federal debe contener, siendo
estos:
I.- Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en
caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o
decreto para emitirlo;
II.- Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o
determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto
por la ley;
III.- Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en
que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
IV.- Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que
lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de
expedición;
V.- Estar fundado y motivado;
VI.- (Se deroga)
VII.- Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento
administrativo previstas en esta Ley;
VIII.- Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o
sobre el fin del acto;
IX.- Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X.- Mencionar el órgano del cual emana;
XI.- (Se deroga)
XII.- Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de
identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;
XIII.- Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse
mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente
respectivo;
XV.- Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención
de los recursos que procedan, y
XVI.- Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por
las partes o establecidos por la ley.
De lo anterior podemos advertir los seis elementos
ya mencionados, así como elementos o requisitos adicionales, aunque la ley
citada no distingue cuales son elementos y cuales requisitos, procedamos al análisis
de los que indica la doctrina.
El sujeto: En el acto administrativo,
el sujeto siempre es un órgano de la administración pública, también denominado
autoridad que obra en la esfera de su capacidad y competencia.
Al sujeto del acto administrativo se le llama
genéricamente autoridad, existe una relación entre poder y autoridad, viendo en
el primero una capacidad imperante de hecho y en el segundo a manera de
legitimación del poder o pretensión legitima de obligar, por lo que el poder es
aquella condición de superioridad capaz de producir el fenómeno social de la
obediencia; poder es capacidad de hacer obedecer, en tanto que poseer autoridad
quiere expresar tener título legítimo, o sea tener el derecho a exigir esa
obediencia.
Toda vez que el acto administrativo debe ser
exteriorizado, el órgano de la administración pública requiere de una persona
física que emita el acto, el cual es llamado funcionario o servidor público,
que es finalmente quien en ejercicio de la autoridad y el poder conferido, emite
el acto administrativo.
El sujeto en el acto administrativo no es pues sólo
el órgano administrativo o autoridad que lo emite, sino el funcionario o
servidor público que lo materializa.
La voluntad: Para que la voluntad expresada en un acto jurídico produzca efectos
legales, es necesario que se manifieste en forma libre y espontánea, sin
coacción ni violencia, es decir, sin vicio alguno, vicios que serían: el error
y la falta de libertad.
Siguiendo a la Teoría General del Derecho, podemos conceptuar el error
como el conocimiento equivocado de una cosa, bien por ser incompleto, bien por
ser inexacto.
La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos
grupos:
1).- Vicios de índole objetiva;
2).- Vicios de índole subjetiva.
Los vicios de índole objetiva comprenden tres grupos:
a).- Vicios en el origen de la voluntad: La voluntad se vicia cuando proviene de un funcionario de hecho o de un
usurpador.
b).- Vicios en la preparación de la voluntad: La voluntad se vicia cuando el funcionario no
se sujeta al procedimiento señalado por la ley para emitir su voluntad.
c).- Vicios en la formación de la voluntad: La Ley señala como se manifiesta la voluntad en los actos simples,
complejos, etc., o exige autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos u otros
actos de formación de la voluntad.
Los vicios de índole subjetiva, afectan al contenido de la decisión
administrativa en cuanto a su finalidad, como en los casos de desviación de
poder y de arbitrariedad. En la desviación de poder el funcionario actúa con
una finalidad distinta a la que señala la ley, personal o para beneficiar a un
tercero. En la arbitrariedad el funcionario se aparta de lo objetivamente
determinado por la razón y el derecho.
El objeto: El objeto del acto administrativo, es decir, el contenido del acto en sí,
tiene dos aspectos:
Objeto
directo o inmediato: Es Ia creación, transmisión,
modificación o extinción de derechos y obligaciones dentro de la actividad del
órgano administrativo.
Objeto
indirecto o mediato: Sera
realizar la actividad del órgano del Estado, cumplir con Sus cometidos y
ejercer la potestad pública que tiene encomendada. En este mismo sentido forma
la sustancia que lo determina, es decir, aquello que el acto decide, certifica,
opina, dispone o permite.
Este objeto puede ser viciado por:
1).- ser prohibido por la ley.
2).- No ser determinado por la Iey para el caso
concreto o ser determinado por la ley para otros casos que aquel que ha sido
dictado.
3).- Ser impreciso u obscuro.
4).- Ser imposible de hecho.
5).-
Ser absurdo.
El objeto de los actos administrativos está gobernado principalmente por
el interés general o por la utilidad pública, por esta razón el objeto o contenido
de los actos administrativos debe ser:
a).- Determinado o determinable;
b).- Posible, física y jurídicamente;
c).-
Licito, cierto, cuando la ley lo permita, y no lo prohíba, salvo el case
de facultades discrecionales con los siguientes requisitos: que el objeto del
acto administrativo no contraríe ni perturbe el orden público, que se ajuste a
la Iey y que sea congruente con la función administrativa.
El motivo: El motivo o la motivación del acto administrativo es el antecedente de
hecho o de derecho que provoca y funda su realización. En este sentido es
preciso mencionar el artículo 16 Constitucional que señala: "Nadie puede
ser molestado es su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud
de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y MOTIVE la causa
legal del procedimiento".
La motivación o fundamentación de una resolución administrativa llamada
por algunos autores la causa que lo origina, constituye, por lo tanto, una
garantía para el particular.
La doctrina sugiere tres aspectos relacionados con
el motivo, en primer lugar, la idea de la finalidad que se persigue a través de
la emanación del acto y por medio del acto mismo. Esto es, alude al resultado que
se espera obtener de los efectos del acto. Conceptuado así, el motivo vendría a
constituir un elemento teleológico y a identificarse por ello con el fin o
finalidad del acto.
Por motivo puede entenderse también las circunstancias que han
determinado la enunciación del acto. Estas circunstancias podrían ser tanto de
hecho como de derecho. Definiendo en tal forma el motivo del acto, el mismo se
presenta con dos notas esenciales: en primer lugar se identifica con los
presupuestos del acto, esto es, con los elementos de hecho y de derecho, en los
cuales se basa el impulso del procedimiento administrativo, por otra parte, el
motivo se transforma en un elemento de forma, por cuanto pasa necesariamente a
constituir la indicación en el texto del acto administrativo de esas
circunstancias, con lo cual con las debidas diferencias que emanan del concepto
mismo, llega a identificarse con la idea de la motivación o sea identifica
motivo y presupuesto.
Finalmente, por motivo del acto puede entenderse las razones que mueven
al autor del acto a pronunciarse en la forma y sentido que lo ha hecho, justificar
su decisión o fundamentar su conducta, a indicar el porqué de la determinación
de su voluntad. En este sentido, el motivo constituye el razonamiento y la
justificación del órgano administrativo que emana el acto, de las razones que
incidieron sobre su voluntad. Considerado en tal forma, el motivo será un elemento
esencial del acto, en la medida en que se considera que la administración está
obligada a expresarlo, caso en el cual constituirá un elemento autónomo dentro
de la estructura del acto administrativo.
En resumen, la idea del motivo del acto sugiere su identificación con tres
distintos conceptos:
1).- Con el concepto teleológico de la finalidad
del acto.
2).- Con el concepto de presupuesto del acto.
3).- Con el concepto sustancial de fundamento del
acto.
Es este tercer concepto el que nos interesa por su
relevancia jurídica, como elemento del acto administrativo, puesto que
constituye el porqué de la actividad y, este porqué es puramente objetivo; la búsqueda
de un fin específico de interés público. De allí que podría decirse que el
motivo es el razonamiento lógico que llevará a la demostración de que el acto
ha cumplido con su fin típico.
El fin: El fin del acto administrativo es considerado por la doctrina moderna como
un elemento teleológico, lógico indispensable para su existencia, en forma tal
que un acto carente de fin, será un acto carente de cualquier valor e incluso
para algunos autores inexistente. Se señala que, cada vez que falta el fin,
falta el acto mismo, por lo que los efectos a los cuales tiende no se pueden
producir.
Existirá en tal caso la apariencia de un acto jurídico, pero su
apariencia no corresponde a la verdad, en otras palabras, no se trata de que el
derecho le niegue la eficacia a un determinado acto, sino que reconoce su
inexistencia.
El fin como elemento esencial del acto administrativo se concreta en el
propósito que persigue o se propone alcanzar la Administración Pública, con la
realización de su acto. Se distingue del motivo en que este es un antecedente
inmediato, y el fin es una consecuencia mediata pero buscada y procurada por la
propia administración.
La doctrina ha sentado diversas reglas cuya aplicación en nuestro medio,
nos parece indudables, y son:
- El agente no puede perseguir sino un fin de interés general.
- El agente público no puede perseguir una finalidad en oposición a la ley.
La forma: La forma es la manifestación material en donde se
plasma objetivamente el acto administrativo y en ella quedan comprendidos todos
los requisitos de carácter externo que la Iey señala como necesarios para la
expresión de la voluntad que genera la decisión administrativa.
En el Derecho Administrativo se ha distinguido la
formalidad de la forma, los primeros son los requisitos legales para que el
acto se manifieste, en cambio, la forma, que es parte de la formalidad, se
refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad administrativa
que origina el acto.
La forma en el Derecho Administrativo tiene
normalmente el carácter de una solemnidad, necesaria tanto para la prueba, como
para la existencia del acto, puesto que constituye una garantía automática de
la regularidad de la actuación administrativa, desprendido esto del articulo dieciséis
Constitucional que indica: “nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente que funde y motiva la causa legal del procedimiento".
Este precepto alude al mandamiento escrito como una formalidad administrativa
necesaria para la resolución, al mismo tiempo que debe fundar y motivar la
causa legal del procedimiento, es decir, el acto además debe subordinarse a la ley,
la cual puede establecer otras formalidades que son garantías para los
interesados.
1.1.2. Otros
elementos: El mérito y la oportunidad.
Algunos otros autores, tomando en cuenta la
oportunidad con que se emite un acto administrativo, consideran se debe incluir
dentro de los elementos del acto administrativo al mérito y la oportunidad,
entendiendo el primero como la conveniencia del acto en función de su utilidad,
mientras que por el segundo se entiende la conveniencia del acto en función del
tiempo.
1.2.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Existen diversas clasificaciones del
acto administrativo, pero la doctrina coincide fundamentalmente en cuatro
criterios de clasificación, a los que se les ha llamado clasificaciones en
sentido estricto, siendo estas: 1.- Por su esfera de aplicación; 2.- Por su
finalidad; 3.- Por su contenido y efectos y 4.- Por su relación con la ley.
Por su
esfera de aplicación: Con base en este criterio el acto puede ser interno o externo, en el
primer caso sus efectos se producen hacia el interior de la administración
pública, como en los casos de asignación de funciones o reglamentos internos, en
el segundo caso los efectos se muestran hacia el exterior, trascendiendo la esfera
jurídica de la administración pública, como cuando se expide una concesión, se
ordena una clausura, etc.
Por su
finalidad: Tomando en cuenta éste criterio, el acto administrativo puede ser
preliminar o de instrucción, decisorio o de resolución y de ejecución. Los
actos preliminares o de instrucción son aquellos que preparan las condiciones para
con posterioridad emitir una decisión o resolución, por lo que son el primer
paso en todo procedimiento administrativo, como por ejemplo una orden de visita
domiciliaria o una inspección administrativa; por su parte el acto
administrativo de decisión o resolución, son aquellos que establecen, ratifican,
modifican o extinguen obligaciones o derechos en relación a un particular, como
pueden ser la imposición de una multa o el que otorga una concesión; por
último, los actos administrativos de ejecución son aquellos dictados en
cumplimiento de los actos de decisión o resolutivos, como sería el cobro de una
multa o la concesión misma.
Por su
contenido y efectos: Bajo este criterio tejemos los actos administrativos que incrementan
los derechos de los particulares, los que los restringen y los que reconocen o
certifican una situación de hecho; entre los primeros encontramos los actos de
aprobación, de admisión, de condonación, de concesión, de permiso, de licencia
o de autorización; dentro de los restrictivos están las órdenes, la
expropiación y la sanción; por último, entre los de reconocimiento o
certificación encontramos las inscripciones en registros públicos y del estado
civil, las constancias que estos emiten o los certificados de estudios, entre
otros.
Por su
relación con la ley: Desde éste punto de vista, los actos administrativos pueden ser
reglados, cuando la ley establece los lineamientos, requisitos o condiciones bajo
los cuales debe emitirse el acto, y los discrecionales, siendo estos aquellos que
la ley permite queden al arbitrio de la administración pública emitirlos o no.
