Clase 1 - Unidad I - USVillahermosa - Derecho - Derecho Administrativo II

PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO

Y FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

 

 

1.- PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO.

 

Etimológicamente, el vocablo persona proviene de las voces latinas per sonare que significan sonar mucho o resonar; por esa razón, en la Roma antigua, con la palabra "persona" se hacía referencia a la máscara o careta con la que el actor cubría su rostro en el escenario a efecto de dar resonancia y potencia a su voz; más tarde, "persona" vino a ser ya no la máscara o careta sino el actor enmascarado y luego, también, el papel que éste desempeñaba durante su actuación escénica, es decir, el personaje; Posteriormente, la voz "persona" fue adoptada por la terminología jurídica para aludir al sujeto dotado de representación propia en el derecho.

 

En el ámbito jurídico hoy se entiende por persona todo ente físico o moral capaz de asumir derechos y obligaciones, por cuya razón este vocablo se utiliza lo mismo para aludir a los seres humanos que a las asociaciones de éstos, a las organizaciones que los agrupan, y a las instituciones creadas por ellas; por ejemplo, el Estado mexicano es considerado como persona, también el Estado de Tabasco, el Municipio de Centro, al igual que el Banco de México, la Comisión Federal de Electricidad, o el Sindicato Nacional de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana.

 

El Estado no es la única persona de derecho público, la descentralización y la reforma políticas, la descentralización administrativa y los nuevos esquemas de división y depósito de funciones del poder público han dado lugar a la aparición de otras personas de la misma naturaleza jurídica del Estado; así, merced a la reforma y a la descentralización políticas se ha reconocido en el derecho comparado el carácter de personas de derecho público, tanto a partidos políticos como a entidades federativas, comunidades autónomas, provincias y Municipios.

 

Asimismo, al impulso de las corrientes doctrinarias actualmente imperantes en el derecho constitucional, emergen en diversos países los órganos constitucionales autónomos cuya aparición pone en jaque a la antigua división tripartita de depositarios de poderes o de funciones, al agregar a los tradicionales órganos legislativo, ejecutivo y judicial, el electoral y el fiscalizador, así como al postular la plena autonomía de otras instituciones como la banca central, el ombudsman y el Ministerio Público.

 

En nuestra legislación se hace una diferenciación entre el Estado Mexicanos y los Estados Libres y Soberanos que lo forman, así lo vemos en el artículo 25 del Código Civil Federal, el cual indica:

 

CÓDIGO CIVIL FEDERAL

 

Artículo 25.- Son personas morales:

I. La Nación, los Estados y los Municipios;

II. Las demás corporaciones de carácter público reconocidas por la ley;

III. Las sociedades civiles o mercantiles;

IV. Los sindicatos, las asociaciones profesionales y las demás a que se refiere la fracción XVI del artículo 123 de la Constitución Federal;

V. Las sociedades cooperativas y mutualistas;

VI. Las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines políticos, científicos, artísticos, de recreo o cualquiera otro fin lícito, siempre que no fueren desconocidas por la ley.

VII. Las personas morales extranjeras de naturaleza privada, en los términos del artículo 2736.

 

1.1.- Personalidad jurídica.

 

El problema de la personalidad del Estado, es uno de los más discutidos en la teoría del derecho público; las principales corrientes doctrinales, se pueden reducir a dos categorías: las que afirman y las que niegan dicha personalidad, veamos las más conocidas:

 

Teoría de la ficción: Sostiene que las personas jurídicas, entre ellas las de derecho público, no son más que una ficción creada para fines jurídicos por la ley, la persona moral o jurídica colectiva, vista desde esta teoría, es una unidad ideal, distinta de las personas físicas que la integran.

 

Teoría de la negación: Según esta Teoría, las personas jurídicas no existen como tales, por lo tanto la única realidad posible está en los individuos, miembros o asociados de las mismas.

 

Teoría de la realidad: Para ésta teoría las personas jurídicas tienen una real y plena existencia, no sólo por la expresión de la ley, sino por la voluntad de las personas que deciden conformarlas.

 

Teoría de la doble función: Ésta teoría es exclusiva del Estado, sostiene que éste tiene una doble función, y por ende doble personalidad, una de tipo estrictamente político, relacionada con el ejercicio del poder público, la otra de índole económico, derivada de la actividad de la hacienda o el fisco estatal.

 

La primera personalidad, es propia del derecho público, donde el Estado actúa con criterios diversos a los de los particulares, por lo que no puede ser objeto de obligaciones jurídicas.

 

La segunda personalidad, es más compleja, pues ubica al Estado dentro del derecho público, pero también dentro del derecho privado, dotándolo de todas las prerrogativas de las personas de derecho privado, es decir, lo constituye en sujeto de obligaciones y derechos.

 

 

2.- FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA FEDERAL.

 

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, señala que la misma está formada por la administración centralizada y la paraestatal, ésta última incluye los organismos descentralizados, las empresas públicas o de participación estatal, algunos organismos desconcentrados y los fideicomisos públicos, caso aparte son los organismos autónomos, especialmente los de naturaleza constitucional, que aun cuando son fundamentalmente independientes, para muchos son parte de la administración pública.

 

Los órganos constitucionales autónomos son aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado. También pueden ser los que actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional.

 

Aunque por naturaleza se conciben fuera de los tres poderes del Estado, muchos de ellos tienen una función administrativa, por lo que a éstos, con función administrativa, es a los que se les considera parte de la administración pública, aunque fuera del control y sumisión del poder ejecutivo.

 

2.1.- Centralización administrativa.

 

En la centralización la actividad administrativa se realiza directamente por el órgano u órganos centrales, que actúan como coordinadores de la acción estatal. El órgano local carece, entonces, de libertad de acción, de iniciativa, de poder de decisión, los que son absorbidos por el órgano u órganos centrales. Existe una obvia subordinación de los órganos locales el órgano central.

 

Dentro de la administración centralizada federal encontramos a las Secretarías de Estado, a la Consejería Jurídica y los órganos controladores en materia energética, estos son la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía.

 

2.2.- Desconcentración administrativa.

 

La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo de la actividad de determinados órganos de la administración, las entidades desconcentradas de los órganos públicos centralizados reciben el nombre de organismos administrativos.

 

Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano administrativo al que se encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no guarda una relación de subordinación jerárquica respecto a los otros órganos que forman parte de la administración pública central.

 

La desconcentración es un acto de legislación por medio del cual se transfieren ciertas facultades de un órgano central a los organismos que forman parte de su propia estructura con la finalidad de que la actividad que realiza la administración se haga de un modo pronto y expedito.

 

El organismo desconcentrado tiene cierta autonomía a la que se le llama técnica, que significa el otorgamiento de facultades de decisión limitadas y cierta autonomía financiera presupuestaria; no obstante el otorgamiento que la ley hace de dicha autonomía técnica y presupuestaria, el organismo carece de capacidad jurídica y de patrimonio propio, por lo que no formula su propio presupuesto, sino que este le es determinado y asignado por el titular de la entidad central de la que depende.

 

Respecto a las facultades administrativas que son otorgadas al organismo administrativo, estas pueden ser, en todo momento, desempeñadas directamente por el órgano central del cual depende, por lo que no existe una verdadera transferencia de facultades al órgano desconcentrado.

 

2.3.- Descentralización administrativa.

 

En la descentralización la actividad administrativa se lleva a cabo en forma indirecta, a través de órganos dotados de cierta competencia que generalmente es ejercida dentro de un ámbito físico.

 

Esa competencia asignada el órgano en el régimen descentralizado, le otorga a dicho órgano una cierta libertad de acción, que se traduce en determinados poderes e iniciativa y decisión.

 

En México los organismos descentralizados son parte de la administración paraestatal, junto a las empresas públicas o de participación estatal, algunos organismos desconcentrados y los fideicomisos.

 

2.4.- Empresas públicas (o de participación estatal).

 

Siendo una empresa una organización destinada a obtener ganancias, entre las organizaciones públicas o estatales debemos distinguir entonces, aquellas donde el Estado explota una determinada actividad económica con finalidad de lucro, aunque éste debe ceder ante el bien común, y que se llaman empresas públicas; de las organizaciones públicas con finalidad meramente de ayuda cultural y/o social como por ejemplo una Biblioteca Pública, que no son empresas.

 

Las empresas públicas son de propiedad estatal, o con participación estatal mayoritaria, en cualquiera de sus niveles de descentralización, son creadas por decreto o ley y su objetivo es la satisfacción de necesidades comunes a través de la concesión de servicios públicos, como luz, gas, correos, transportes o teléfono, y su actuación tiene regulación legal. El objetivo de las empresas públicas si bien también es la ganancia como en cualquier empresa, este fin cede ante la satisfacción de las necesidades del usuario.

 

Las empresas públicas en México son parte del sector paraestatal, a excepción de las llamadas empresas productivas del Estado, éstas últimas son de reciente creación y constituyen empresas de propiedad exclusiva del gobierno federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, las cuales gozan de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en las leyes que las crean, siendo estas la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos.

 

 

3.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL.

 

Siendo México una república federal, conformada por Estados Libres y Soberanos, cada uno de ellos, como entidades federativas, tiene su propia organización, derivado de su autonomía y soberanía para decidir sobre su administración interior.

 

Aun y cuando los Estados del País, tienen libertad de elegir su gobierno interno, todos los integrantes de la República han tomado como base para la organización de su administración pública la organización federal, es decir, han dividido la misma en centralizada y paraestatal.

 

En el Estado de Tabasco, la administración centralizada la conforman la Gubernatura del Estado, las secretarías del ramo, las coordinaciones generales, mientras que la administración paraestatal se conforma por los organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal, los fideicomisos públicos y demás entidades, sin importar la forma en que sean identificadas.

 

 

4.- DISTRITO FEDERAL (CIUDAD DE MÉXICO).

 

En algunas repúblicas federales se conoce como distrito federal al territorio que contiene la capital de la federación y no pertenece a ningún estado federado en particular. Distrito es un término proveniente del latín districtus, que tiene su origen en el vocablo distringere, que significa "separar". Este concepto se usa para nombrar las delimitaciones que subdividen un territorio con la finalidad de organizar la administración y función pública, así como los derechos políticos y civiles, aunque la definición de distrito es distinta en cada país.

 

Un distrito federal es un territorio que está bajo soberanía de un Estado federal sin ser parte de ningún estado o provincia integrante de la federación. En los distritos federales tiene jurisdicción directa y exclusiva el Estado central y están bajo la administración de éste, aunque esto no impide que el Gobierno federal pueda delegar algunas de sus atribuciones en un gobierno local.

 

El artículo 43 de nuestra Constitución Federal de 1917, contemplo como parte de la Federación al Distrito Federal, otorgándole en el artículo 44 un territorio propio.

 

No fue sino hasta la reforma Constitucional del 25 de octubre de 1993, durante el Gobierno de Carlos Salinas de Gortari, que se empleó constitucionalmente el nombre de Ciudad de México, equiparándolo al de Distrito Federal, previendo también la posibilidad de que, si los poderes de la unión fueran trasladados a otro territorio, ésta se constituyera en el Estado del Valle de México.

 

Hasta antes de ésta reforma, el Distrito Federal se administraba como un departamento administrativo más, parte de la administración pública federal, pero a partir de aquí el Congreso de la Unión quedó facultado para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, con el que se le dotó de una Asamblea Legislativa, un Poder Judicial y un Jefe de Gobierno al mando de una administración pública propia.

 

El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal fue expedido el 26 de julio de 1994, con lo que se dotó al Distrito Federal de cierta autonomía legislativa y plena autonomía judicial y administrativa.

 

A partir de las reformas Constitucionales del 29 de enero de 2016, el llamado Distrito Federal ha desaparecido, dando paso a una entidad federativa más, la Ciudad de México, misma que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa, al igual que los Estados Libres y Soberanos parte de la Federación.

 

A la fecha está pendiente la elección del Congreso Constituyente, que dotará de una Constitución propia a la Ciudad de México, la cual muy probablemente se organice internamente de la misma manera en que lo han hecho las demás entidades federativas, es decir, de manera muy similar a la administración pública federal.